党的十八大报告强调，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，在老有所养上下功夫。为贯彻党的十八大精神，全面掌握我县人口老龄化状况，加快我县社会养老服务体系建设。9月份，县政协专职常委陈加宏同志带领部分政协委员组成调研组走访了各乡镇、民政局、人社局等部门，对我县社会养老服务体系建设情况进行了专题调研，并结合各地的做法和经验，形成了如下调研报告。

一、基本情况

我县现有人口36.4万人，截止目前，60岁---70岁老人25006人，70岁----80岁老人19292人，80岁以上老人5702人。我县老龄人口呈现三个特点：规模大，全县60岁以上老人达到50000人，占全县户籍人口的13.7%，按照国际通用标准，一个地区60岁以上老人占到总人口的10%，即视为进入老龄化社会，我县的老龄化程度比全国的平均水平13.2%还要高；增长快，据统计，全县老龄人口增长速度高于全国3.2%的平均增长速度，可以预计未来10年，随着我县老龄人口的急剧增长，老龄化高峰的提前到来不可避免；空巢化，随着城市经济的快速发展，我县空巢老人的数字也在逐年增加。目前，据不完全统计我县有空巢老人2500多人，占全县老人总数的5%，这个数字也在逐年增长。（ “空巢老人”是指身边没有子女和他人照料的老人，其中包括无子女的老人、与子女分开居住的老人和子女在外工作、外出打工的老人）。

1、社会养老政策执行情况

家家有老人，人人都会老。养老问题日益成为社会关注的焦点，也引起了县委、县政府的高度重视，在养老保障、救济和福利等方面做了大量的工作，我县社会化养老程度有了提高，社会养老服务体系雏形显现。

出台的政策。我县有关社会养老服务体系建设的政策文件可以概括为“三个办法、两个意见、一个规划、一个条例”，即：《陕西省老年人优待服务办法》、《陕西省高龄老人补贴发放管理暂行办法》、《横山县城乡居民社会养老保险试行办法》和《陕西省老年人生活保健补贴标准的意见》、《陕西省关于加快发展养老服务业的意见》、《横山县老龄事业发展“十二五”规划》，《陕西省老年人权益保障条例》，这些政策文件初步构建起了我县社会养老服务体系的政策框架。这些政策的出台，为我县社会养老服务工作的开展奠定了基础，营造了宽松的环境。

政策的执行。一是扩大社会养老参保范围。以2013年为例，城乡居民参保人数为153881人，参保率达到99%，累计个人缴纳养老保险费7503.19万元，发放养老保险待遇17077.69万元；全县参加养老保险的离退休职工由2011年的1511人增加到2013年年底的2372人，人均养老金也由5162元增加到了6613元。二是加大困难老人的救助力度。县民政部门将符合低保、五保条件的农村老人和城市“三无”人员中的困难老人纳入救助范围，2014年上半年救助老人864人。老龄办按照《榆林市老年人优待规定》文件精神，认真开展了高龄补贴的申报、审核和补贴的发放工作。根据系统信息录入情况，2014年我县享受高龄补贴的老人有19635人。三是加大独生子女和双女户老人的扶助力度。县计生部门通过国家奖扶、独女户奖扶、特别扶助等形式扶助双女户和独生子女家庭老人，仅2014年上半年，扶持人数397人，发放金额463100元。

2、社会养老服务体系建设情况

居家养老功能弱化，负担过重。社会养老主要存在居家养老、社区养老、机构养老三种形式。目前，我县最主要的养老形式仍是居家养老，由于各种原因居家养老的功能正在弱化。一是我县属于贫困地区，部分群众生活困难，遭遇“未富先老”的处境，使得低收入的老年人无力承担各项居家养老的负担；二是城镇化进程加快，使得身强力壮的年轻人外出打工，大部分年轻夫妻因为孩子上学也搬至县城居住，这些家庭无力照料老人，而且多数家庭也无能力雇佣专业护理人员；三是老年人看病得到了保障，全县99%以上的农村老人参加了新农合，医疗费用能按照规定比例报销；四是计划生育政策的实施，绝大多数家庭是老人多子女少，这些家庭就是所谓的“421”家庭结构，年轻子女难以照料多数老人，居家养老的负担过重。

机构养老逐步完善，发展平稳。我县现有两个农村敬老院，始建于六、七十年代，房屋已陈旧，辅助用房面积小，加之当初设计标准低、床位少，远远不能满足供养需求。县城南大街拥有福利院一处，建筑面积1300平方米，主要承担孤老残幼、优抚对象和社会代养老人的护理、医疗、收养等工作。2013年，我县启动了农村幸福院建设工作，立足为农村老人提供生活照顾、日间休息、休闲娱乐等服务。目前，我县申报了17个农村幸福院，雷龙湾乡黑河村、石湾镇史家洼村、横山镇李界沟村、波罗镇大路焉村等8个村已投入使用，其余9家正在建设中。

社区养老从无到有，开端较好。按照《关于编报2013年社区服务体系建设项目、社区养老建设项目和计划生育服务体系建设项目建议方案的通知》，我县上报了日间照料中心有古城路社区、常熟路社区、梁家湾社区等12家。社区日间照料中心面向老年人提供生活照料、医疗保障、紧急救援等服务。目前，我县有城区助老服务中心1个，邻里互助小组13个，由社区负责人、老年协会负责人、热心老人无偿的为孤寡、高龄老人提供帮扶，为这些老人打扫卫生、代购生活用品、药品等。

3、老年人精神文化活动开展情况

老年人文体设施不断完善。如今，我县老年文体活动场地有了增加，老年福利设施正逐步改善，例如河滨公园、转盘广场以及王皮庄、白岔、海则沟等村级文化广场都是老年人休闲娱乐的场所。政府在增加财政投入的同时，积极引导社会力量办老年福利设施，建设了多个“方便适用、小型多样、功能配套”的老年人生活设施和活动场地，在整合社会资源的同时，做到了“共同利用”、“一室多用”，实现了效益的最大化。

老年文化活动丰富多彩。2012年前后，我县老年人自发的组织成立了多个老年健身队、秧歌队和锣鼓队，每逢春节、元旦等节日广大老年人积极参与各类文体活动。县老龄办会同相关单位经常性的组织开展健身操、书法、绘画、棋类等比赛，通过这些活动充分展示了横山老年人的精神风貌和健身风采。同时，县文化部门为一些村配备了锣鼓、二胡等乐器，有的还配发了社火秧歌服装，为组织老年人开展文化活动，丰富他们的精神文化生活搭建了良好的平台。

评优树模活动引领社会风尚。借助“妇女节”、“重阳节”等节日，县妇联、文明办组织开展了“好婆婆”、“好媳妇”、“五好文明家庭”、“怀远最美家庭”的评比，在全县树立敬老爱老的典范，以榜样的力量彰显社会正气。还有相当一部分老年人，在休闲时间读书看报、下棋打牌或垂钓，有的老人还在儿女陪同下外出旅游，这些都成为老年人文化生活的重要内容。

二、存在问题

我县在社会养老服务方面虽然做了不少努力，积累了有益经验，但目前养老服务体系建设仍处于起步阶段，养老服务体系建设与社会养老需求间存在着不相适应的诸多难点和问题，集中体现在以下几个方面：

1、养老服务供需矛盾突出。我县养老服务体系建设工作尚未得到社会各方面的关注和重视，人们还没有充分意识到日益增长的养老服务需求与养老设施严重不足之间的矛盾已日益凸显。从政府层面看，一些干部没有认识到社会养老是一项民生工程，更是一项“朝阳产业”，认为养老的责任在家庭，却没有认识到社会也有责任；从民众的层面看，受“有儿有女不进养老院”、“重积累轻消费”等观念的影响，很多家庭不重视养老消费。目前，我县上报的需要入院集中供养的寡孤独老人896人，现集中供养64人，只占总人数的3.67%。2008年民政部下发了《关于印发<“全国县（市、区）社会福利中心建设计划”实施方案>的通知》（民发[2008]145号），决定启动“全国县（市、区）社会福利中心建设计划”，每年从部本级福利彩票公益金中安排一部分资金，加上地方的配套投入，力争几年时间，在全国部分县、县级市、市辖区建设集养护、康复、托管于一体，以提供养老服务为重点，兼顾为孤儿、精神病人、生活无着流浪乞讨人员等特殊困难群体提供服务的综合性社会福利中心。2008年以来，省、市要求各县区应建设一处标准化的中心敬老院，我县也进行了全面规划，并积极申请扶持资金，但因用地、资金等方面的困难，中心敬老院一直未开工建设，造成我县社会养老机构建设严重滞后，成为全榆林市唯一一个没有标准化敬老院的县区，养老服务供给明显不足。

2、养老体系建设缺乏整体规划。国家、省社会养老服务体系建设规划已分别与2011年12月6日和2012年5月30日正式发布实施，对养老服务体系建设的基本框架、功能定位、建设标准和工作任务作出了详细的规划部署。我县相关部门只是按照相关文件一一落实，并未形成社会养老体系建设规划。基于目前我县居家养老负担过重、机构养老滞后、社区养老起步的现状，亟需出台相对具体的建设规划，对养老体系的功能定位、建设标准作出详细说明，以便于科学构建养老体系建设布局。

3、社会养老工作机制运行不畅。一是对养老的保障力量显得不足。养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会化系统工作，涉及的部门多，但是各部门往往从各自的分管工作出发，很难形成合力。再加之，有些部门缺少专业人员、工作量大、办公场地缺乏、资金不足等，对养老服务体系建设显得力不从心。例如，城乡居民社会养老保险办公室因业务量大、无场地办公，先后两次向县信用联社租赁了20余间房屋办公，十分不便；专业技术人员缺乏，社会福利院现有职工24人，专业技术人员仅8人；受宏观经济下行的影响，养老保险费征缴率较低，不能做到应收尽收。以上问题的存在，导致养老服务体系建设协作缺乏效力、管理缺少手段、服务缺乏合力。二是养老服务管理制度不够完善。目前我县养老服务机构建设滞后，与之相适应的管理机制也不健全。养老服务机构准入激励机制、养老服务质量投诉机制、养老服务规范化等制度建设滞后，服务规范、行业标准和市场监管亟待加强。三是扶持政策落实不到位。近年来，中央、省、市政府在土地、税收、水电等方面出台了优惠政策。但是一些扶持政策没有的到很好的落实，特别是建设用地落实仍然很难。

4、养老服务事业社会参与面受限。近年来，国家、省、市在土地、税费、水电、床位补助和管理等方面出台了一些优惠政策，鼓励社会力量参与养老服务体系建设。但是由于养老服务业效益周期长、风险高，对投资者缺乏吸引力。加之，一些政策措施刚性不强，地方配套措施跟不上，使得许多民间资本、民营企业不敢贸然进入这一行业。目前，我县还没有一所投入运营的民办养老服务机构。

三、几点建议

老年人为国家、社会和家庭做出了重大贡献，破解养老难题，任重道远。如何面对养老服务的新情况、新要求，正视我县养老服务存在的问题和困难，切实解决“明天我们如何养老”的问题，是摆在各级政府面前刻不容缓的一个民生问题。

1、强化政府主导作用，引领社会养老事业发展 
     一是强化责任意识。把社会化养老事业作为保障和改善民生的重大工程来抓，作为促进经济和社会发展的战略性问题来抓，推进养老服务体系建设健康发展。建议在未来五年中，基本建立起以居家养老为基础、社区养老和机构养老为补充，布局合理、规模适度、功能完善的养老服务体系。二是制定发展规划。根据我县老年人数量增长和养老需求的发展。按照逐步建立县级中心敬老院和老年公寓、乡镇敬老院、村（社区）幸福院或日间照料中心、民办养老机构四级联动的养老服务格局要求。编制养老服务体系建设规划，对各类养老服务机构的数量、布局、规模、资金和用地指出明确的目标和要求，使社会养老服务体系建设有据可依。三是加强规范管理。政府要建立和完善各项制度和规定。养老事业是一项社会福利事业，养老服务是一个特殊的行业，必须从一开始就加强规范，强调在发展中规范，在规范指导下发展。要加强对养老服务机构和服务质量的监督和评估。建立激励和约束机制。同时，加强养老服务管理队伍、志愿队伍的能力建设，吸引具有管理、医疗和护理等专业知识和技能的大学毕业生从事养老服务工作。安置关心老人、责任心强的未就业人员、下岗失业人员和农村剩余劳动力，在经过专业培训后，从事养老服务工作，以适应不断发展的养老服务需求。

2、重视市场调节作用，提高社会养老服务质量 

一是提供居家养老服务。目前，居家养老仍是绝大部分老年人的首选，也是社会养老的主要形式。在社区建设和新农村建设中，按照就近方便、灵活多样、功能配套的要求，建设和设置一批老人活动场所和设施。进一步普及老人服务热线、呼叫系统等，并与医疗单位保持24小时连接，使老年人能够及时得到服务和救助。二是创新社区养老模式。建议政府尝试推广“幸福院（日间照料中心）+社区卫生院”模式，将“养老”与“医疗”相结合，不仅为老年人提供便捷的医疗护理服务，而且为部分社区医院医疗资源匮乏，探索一条新途径。此外，针对空巢老人养老和421家庭、双职工家庭平日无人照看老人的难题将越来越突出。在社区建立养老服务中心、老人日间照料站，由子女或服务人员早晚接送，提供日间照料和就餐等服务。三是落实社会养老优惠政策。加快构建社会养老服务体系，前提是要落实政策和完善政策。国家为发展社会福利事业及养老服务机构，在土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、老年人保健、体检治疗等方面出台了一系列优惠政策和优待老年人的政策，政府要继续采取有力措施抓好落实。此外，随着形势的发展，还要尽快制定政府补贴、购买服务、高龄补助等新政策，并把行之有效的政策及时上升为法规和制度。

3、发挥社会参与作用，满足社会养老服务需求 

    一是拓宽融资渠道。在社会养老这项工作中，政府应该保证此项工作的人力、物力和财力的投入，做到统一政令，协调各方关系，保障各部门高效运行，对其进行有效的组织和引导。在坚持政府主导作用的前提下，营造良好的投资环境，推进市场化运作，按照“谁投资谁受益”的原则，采取民办公助、政府补贴、购买服务等形式，鼓励社会资本以独资、合资、参股等方式兴办养老服务业，充分调动社会投资者的积极性。同时，鼓励社会慈善力量对福利性养老机构进行扶持，把企业、社团和个人善款作为重要补充。二是适度普惠扩面。不断增加养老保险、医疗保障、农村合作医疗参保人数，做到人人参与社会保障，个个尽到养老责任，最大限度的提高参保比例。做到依法征收外，还要采取必要的行政手段，对欠费企业及其领导在评优、优惠政策、工商年检、劳动监察等方面加大制约力度，以提高基本养老保险基金的征缴率。对拖欠基本养老金的单位，应采取法律、行政、经济、舆论手段，大力抓好清欠工作。通过以上措施，经过几年努力使拖欠的基本养老金规模控制在合理的范围之内。与此同时，大力宣传尊老敬老的传统美德，树立优秀集体和先进个人的典型，给予政策倾斜和政府奖励。进一步宣传《老年人权益保障法》，维护老人权益。建议新闻媒体要加大敬老、爱老、助老先进典型及公益广告的宣传。三是重视发展养老产业。养老产业是朝阳产业，市场的发展潜力很大，要坚持福利化和商业化同步发展，着力发展老年食品、旅游、服饰、娱乐和文化市场。引导企业和社会力量开发生活照料、家政服务、社区活动等服务市场。大力提倡文化养老。在满足老年人保障性养老的基础上，政府、企事业单位、涉老机构、街道社区要结合自身实际，积极为老年人文化养老创造条件，让文化养老成为老年人的一种福利，真正做到老有所学、老有所为、老有所乐。